設計。在下一個洪水來臨前

距今十多年前，筆者仍在哥倫比亞大學建築暨都市設計研究所就讀時，發生了兩件影響深遠的重大事件。而其後續效應，也在接下來十餘年的建築、景觀、都市設計和規劃領域，起了翻天覆地的變化。

它們分別是2005年夏天重創美國、奪走近2,000條寶貴生命的 卡翠納颶風（Hurrican Katrina），以及 2006年由美國前副總統 高爾（Al Gore）登高一呼、籲請世人正視氣候變遷事實的紀錄片及暢銷書 -《不願面對的真相 An Inconvenient Truth》。

在本片上映當年，朋友們見面互相寒暄問候後所說的第一句話，常是「你看過 An Inconvenient Truth 了沒？」

當 美國陸軍工兵群（Army Corps of Engineers）以及 國民防衛隊（National Guard）還在馬不停蹄地進行救災和損害控制工作時，哥大建築學院（GSAPP）就召開了一系列的座談會，除了院中各系（包含建築、都市設計、規劃、房地產和古蹟保存）都指派學有專精的教職人員參與公開討論外，校中的知名研究機構 - 地球研究所（The Earth Institute）也沒有缺席。當年年初才剛從中華民國陸軍工兵群退伍，三個月後就來到紐約求學的我，也是在那時才了解到，雖然和我退伍單位同樣名為「陸軍工兵群」，但美國的工兵群，除了軍方工事外，也肩負美國海岸線、重要河川的整治、疏濬和堤防工程工作，以及部分水庫的規劃、設計、建造及營運任務，甚至就連環境保護和生態系統復育，都明列在美國陸軍工兵群的任務清單中。

卡翠納颶風 洪災範圍 和 未發揮預期功能的堤防 示意圖
Image Credit: NOLA.com

災後一系列的檢討和責任釐清，均將釀成數千人死傷的主因，指向負責建造堤防工程的陸軍工兵群。為了節省預算所做出的設計變更，讓原本應該保護紐奧良居民生命財產安全的堤防工程，在聯邦政府長達六千多頁的檢討報告中成了「有名無實（a system in name only）」的面子工程。長期以來，習慣將防洪建設的設計和建造工作，交由陸軍工兵群全權處理的美國人民，這才發現了，他們過去雖然對該類工程的設計決策過程中看似完全不將「美學」、「生態友善」和「永續性」納入討論有所不滿，但至少還能自我催眠，相信那些有礙觀瞻的水泥堤岸至少真能起到防洪功能的自我安慰，其實只是阿Ｑ式的一廂情願。

卡翠納風災後，人們對於防洪工程的關心，也給了長期以來在這類工程中所扮演角色被極端邊緣化、常淪為負責擦脂補粉的「設計專業人員（此處泛指建築師、景觀建築師、都是設計和規劃師...等）」，終於有了粉墨登場的機會。和 紐奧良 同屬海平面上升此一威脅的潛在受災戶，作為全美第一大都市暨金融、商業、貿易、文化中心，21世紀前幾年把城市建設重點全放在防恐策略上的 紐約市，也在近十年逐漸將目光焦點轉到了其總計長達 520英里（約837公里）的水岸線，而其中又有兩個重要的里程碑/事件，讓紐約市後發先至、一躍成為水岸防洪設計的領頭羊。


現代美術館的戰書 - Rising Currents

首先是由 現代美術館（MoMA）於2010年舉辦、名為《Rising Currents: Projects for New York's Waterfront》的特展。

《Rising Currents》主辦單位選定的五個基地

展覽主題是對紐約市面對因氣候變遷所造成之海平面上升衝擊，提出可行但又兼顧設計品質的解決方案，Rising Currents 其實不只是個短期的展覽，而更像是個歷時近一整年的設計工作營。從公開徵選參與團隊開始，先讓五個入選團隊進駐現代美術館旗下的當代藝術中心（PS1 Contemporary Art Center），針對指定基地發展設計方案的同時，也讓民眾有機會在過程中表達意見提供建言，目的在讓研究和設計的過程也能扮演社會教育的功能。這個展覽最終的五個設計提案，包含我當時服務的公司 - SCAPE Landscape Architecture（領導其中唯一一個由 景觀建築/都市設計師 主導的團隊）所提出的《蚵築 Oyster-Tecture》在內，設計想法的創新程度或許不是前所未見，但在主辦單位的要求下，每個提案都在有限的設計發展時間內，對這類型設計最容易被質疑的「可行性」問題，做出盡所能周全的回應，從生態、工程、社會結構和教育、財務分析和計劃推行...等面相切入，企圖向參與工作營或是參觀展覽的民眾說明，紐約市 有能力用不會重蹈 紐奧良 覆轍、也更符合一般社會大眾對於所謂「永續工法 / 建築」之期待的創意，幫這座落於紐約灣的美國第一大城，做好面對海平面上升衝擊的準備工作。

《蚵築 Oyster-Tecture》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture

《Rising Currents》所引起的迴響之大，除了讓 現代美術館 決定將展期延長外，展覽過程中和後續所舉辦的各式演講和研討會，也讓更多受到《不願面對的真相》啟發、被 卡翠納風災 敲響警鐘的社會大眾，有機會看到過去被工業和交通基礎建設佔據的水岸和港口，如何透過旨在營造健全生態系、具高適應性的「軟性」基礎建設，除了重新定義「居民」和「水岸」的關係外，也幫助以城市基礎建設為評斷標準來判定，實在有些老態龍鍾的 紐約市，有機會搖身一變，化身為能面對氣候變遷挑戰的 韌性城市（resilient city）。

紐約現代美術館 Rising Currents 特展
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture

聯邦政府的英雄帖 - Rebuild by Design

不過，還等不到《Rising Currents》提出的設計想法被逐步落實，像是要提醒人們事不宜遲般，2012年秋末成形於加勒比海、接著橫掃美國東岸、在美國境內造成的財物損失總額僅次於 卡翠納 的 颶風珊迪（Hurricane Sandy），一度癱瘓了似乎從來不曾停止運轉的 紐約市。除了對外海空運、城市內的大眾交通運輸網都被迫停擺外，潮水突破紐約本就不堪一擊且不連貫的水岸防洪建設，加上城市排水疏洪設施適逢漲潮而苦無用武之地，海水伴隨著排水系統溢流，除了淹沒許多紐約客賴以在城市中自由移動的地鐵設施、讓無數建築因為放置在地下室的機電設施受損而只能被暫時遺棄、更讓曼哈頓南端陷入了為期近一週的黑暗。出了紐約市，珊迪 在從佛羅里達州至緬因州的整個美國東海岸、牙買加、海地、多明尼加、波多黎各 和 加拿大，都造成了難以彌補的生命財產損失。抱著化危機為轉機的決心，當時的美國總統 歐巴馬，除了成立 颶風珊迪重建專案小組（Hurricane Sandy Rebuilding Task Force）外，更責成該小組和 美國聯邦住房與城市開發部（U.S. Department of Housing and Urban Development），主辦名為 Rebuild by Design 的創新設計競圖，旨在結合 創新想法（innovation）、跨國界的智識（global expertise）和 社區洞察力（community insight），為面臨氣候變遷挑戰的同時、仍需兼顧城市發展各項複雜需求的美國城市，提出「可行的」的應對方案。

「可行性（implementable）」、「務實（realistic）」和「可複現（replicable）」，是在 Rebuild by Design 的競圖說明中不斷反覆出現的關鍵字，不同於過去這類型競圖，總是給人「天馬行空」、「不切實際」的刻板印象。已經承諾預算到位、設計提案中選的團隊也將會馬上投入落實想法的工作，主辦單位的任務，在確保參與競圖的團隊，最終都能提出一個層層檢視、分析和驗證，幾乎能立即轉化成施工圖面投入建設工作的嚴謹設計。

競圖第一階段，透過資格和工作經驗審查，主辦單位先從150個來自全球各地的投標組合中選出10個團隊。在主辦單位和專家顧問團的引導下，他們利用接下來三個月的時間，深入瞭解風災影響區域、進行深度基地調查、訪問社區居民、產學界代表和地方政府機關，藉以了解受風災影響地區的真正需求，以及各類型修復/防洪工程孰先孰後的民意基礎。在研究階段結束前，10個團隊總計提出 41個有發展潛力的設計提案，經過受邀專家學者和政府機關代表的腦力激盪，為每個團隊各自選定一個提案，進入第三階段的設計發展工作。

舉辦大量設計說明會和工作營，讓社會大眾都有機會參與設計發展的工作，並在最後投下關鍵的贊成票

透過和 社區利益相關者（community stakeholders）和各級地方政府機關的密切合作，在競圖第三階段為期六個多月的時間內，十個團隊透過數以百計的大小型設計說明會、社區外展（community outreach）和工作營（workshop）的方式，持續優化提案內容並對設計目標做出更精準定位的同時，也讓社會大眾有機會參與討論並提供建言，所有參與者在淺移默化中也對 韌性城市 議題有更深的理解。在主辦單位的眼裡，這正是 Rebuild by Design 所應該扮演的社會教育功能。第三階段的設計成果，除了以可展覽的圖面形式送件外，各團隊還需繳交證明提案內容獲得民意支持的相關資料、成本效益分析和施工計畫。

在分別於 紐約 和 紐澤西 舉行公開展覽後，由評審團選出其中七個設計提案付諸實行，核准總計9億3千萬美金的預算，交由 紐約市、紐約州、紐澤西州 和 康乃狄克州政府，來負責後續設計審查、施工監督及預算執行的工作。以筆者最熟悉的兩個提案為例，由建築界當紅炸子雞 BIG 領軍團隊所提出、以 下曼哈頓（Lower Manhattan）為基地的《The Big U》，是由 紐約市政府 作為權責主管機關。至於筆者前公司 SCAPE 所提出、基地位於 史坦頓島 東南海岸線的《Living Breakwaters》，則是交由 紐約州長風災重建辦公室（New York State Governor’s Office of Storm Recovery，簡稱GOSR）負責審查監督工作。



競圖結束至今已經兩年多的時間，雖說還是難逃大尺度公共工程進度延宕的宿命，但七個入選提案至少都緩步穩定地推動中，儘管原本預計全都會在本年度動工的計畫，恐怕是很難實現了。幾個提案當中，計畫執行上遇到最多阻礙需要一一克服的，恐怕就是以寸土寸金的曼哈頓島為基地的《The Big U》了吧，而其中主要的「不穩定因素」，不外乎就是...

1. 地方政治的角力：基地範圍跨越五個社區委員會、五個市議會選區以及三個國會選區。
2. 複雜的產權持分：雖說紐約水岸的土地絕大多數為公有，但卻分屬許多不同的層級的政府機關。每個機關通常都有自己對水岸土地的一番規畫，但卻又常常「忘記」和其他單位分享。
3. 極具挑戰性的工程難度：基地範圍中除了有地下化、地面和高架的快速道路（Franklin D. Roosevelt East River Drive），外，還有三座地標性的橋樑：布魯克林、曼哈頓 和 威廉斯堡橋。
4. 戰略價值極高的基地地理位置：不管是從防洪、經濟發展、生態保育和健全社區...等角度來看，位於下曼哈頓的基地都是眾多政府機關和民間團體的重點投資對象，因此也有許多進行中的計畫執行範圍在此重疊。

但除了上述幾點外，還有一個關鍵的因素，是筆者在以「受委託民間設計師」和「公部門審核代表」兩種不同身份，分別參與過韌性城市水岸空間的設計規劃後，才真正體會到的「非技術性」問題。

卡翠納颶風 或許讓美國的政府部門意識到自己有多麼缺乏準備，但真正動手亡羊補牢的，還是集中於受災較為嚴重的美國東南部。珊迪風災過後，驚覺大事不妙，上從聯邦政府、下至各地方機關，都紛紛推出自己的「韌性城市設計準則」。以紐約為例，州政府層級有 GOSR 提出的《New York Rising Community Reconstruction Plans》以及 紐約州環保局（DEC）的《Climate Smart Resiliency Planning》、市政府層級則有《Special Initiative for Rebuilding and Resiliency（SIRR）》以及前後任兩任市長分別提出的《plaNYC : A Stronger, More Resilient New York》和《OneNYC: The Plan for a Strong and Just City》，更別提還有聯邦政府層級的 聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）的各項社區韌性規劃指標和用以決定建物保險金額高低的關鍵依據 - 洪水地圖（FEMA Flood Map），要推動一個工程預算可能同時來自三級政府的計畫，設計提案就得要符合上述所有設計規範，但這還不是全部！

最終雀屏中選的提案之一，由BIG團隊所提出的《The Big U》
Image Credit: Bjarke Ingels Group

目前被拆成兩個案子（主因就是前面提到的四個「不穩定因素」）同步進行中的《The Big U》，其中進展較為順利的 ESCR（East Side Coastal Resiliency 曼哈頓東側水岸韌性設計）部分，市政府指派的主管機關雖是 公園局（大部分基地產權的所有者）和交通局（因為設計提案對於重要交通動脈 - 羅斯福快速道路 的規劃，是設計成敗的關鍵），但在設計審查過程中，市政府層級就至少還有 都市規劃局（案子牽涉到都市使用分區重劃、法規修訂、城市地圖調整和土地徵收）、環保局（綠色基礎建設的主管機關）、紐約市長災後重建暨韌性城市辦公室（理論上是真正的業主）、經濟發展局（角色類似代表市府的開發商）和 紐約市設計暨建築局（紐約市的公共工程監造機構）需要參與審查作業。另外，紐約州環保局 和 美國陸軍工兵群，在規劃過程中也須核發水岸開發所需的各種政府許可，該案才能夠繼續推行。這樣造成的結果就是，一個例行性的設計協調會，有超過五十個各局處政府官員出席的情況屢見不鮮，但會議過程常是莫衷一是，能得到的具體結論也寥若晨星。

儘管如此，我還是樂見設計師和主管政府機關在這磨人的協商過程中，都抱持著開放的心態，也不斷地就流程中的不合理之處做出調整和修正。就如同 Rebuild by Design 是美國在聯邦政府應對自然災害機制，一個前所未有的嘗試一樣，入選設計提案的執行，大半時候也只能「摸著石頭過河」，對所有參與者來說，都是個不斷學習的過程。不過讓人慶幸的是，所有的提案，儘管進度再蝸行牛步，都還是排除萬難持續推動中，並沒有半途而廢的跡象。

至少在現任美國總統還沒找到方法凍結這筆預算前*...

* 結果我話很像說得太早了，文章完成後沒幾天，川普政府於3月16日公布的2018年度預算草案，就狠狠砍了 Rebuild by Design 的主辦機關 HUD 超過60億美金的預算。雖說還無法確切得知這草案究竟對進行中的 RBD 提案會有甚麼影響，但2017年度獲撥總計30億美金預算、主要用於社區公共設施建設（災後重建也包含在內）的 Community Development Block Grant Program，新年度的預算在草案中被全數刪除。

另一個基地在紐約市的中選提案，由 SCAPE 團隊所提出的《Living Breakwaters》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture

Rebuild by Design，是在 歐巴馬 領導下的美國聯邦政府，在非常時期所使出的非常手段; 一個對於新型態競圖規劃和組織方式的大膽實驗，重新思考政府面對重大自然災害時，如何能夠更積極地應對。在重建受風災影響地區的同時，也能透過設計，從本質上來強化災區的物質、社會、經濟、和生態「韌性」，讓所有的改善都不會淪為曇花一現、而能經得起時間的考驗。這個很不一樣、而且還是「玩真的」的競圖，除了競圖說明中反覆提到的「可行性」、「務實」和「可復現」外，幾乎沒有其他預設條件和要求，對成果呈現的型態，也沒有過於僵化的限制。透過主辦單位在每個競圖階段的謹慎引導，讓參與團隊在想像力和創意肆意奔馳揮灑的同時，也能嚴謹地完成種種可行性評估和審查工作。這麼一來，也能盡可能地保證最後雀屏中選的提案，在獲得預算並進入落實階段時，不至於因為無法承受「現實的考驗」而面目全非。另一方面，也能確保提案落實工程的進度，能滿足聯邦政府為了避免進度延宕，所預設的預算撥放時刻表。

不在創意萌芽階段就貿然施加限制，適時提供引導和分享資源，放手讓「設計」取代艱深枯澀的工程圖和複雜的計算、成為和社會大眾溝通的工具，但在工程和預算執行階段、各司其職、肩負幫納稅人審慎監督的重任，過程中還得接受在行政程序上留有一些「創意」空間。以上，就是 Rebuild by Design 中官方主辦單位所扮演的功能。

SCAPE 團隊所提出的《Living Breakwaters》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture

二十一世紀的 韌性城市基礎建設（resiliency infrastructure），除了保障生命財產安全的最基本要求外，更重要的是，如何將風災的危機，化為趁機改善社會上物質環境既存缺憾的轉機。除了滿足「防洪」的需求，如何也能成功肩負起「群眾教育」、「社群互動」、「生態友善」和「永續經營」的期待，利用這公私部門齊心一致尋求系統性整合方案的機會，讓設計成果同時也能達到人們對於 社會基礎建設（social infrastructure）的期待，這才是 Rebuild by Design 所教給我們最珍貴的一課。

在今年一月底一場設計發表會中公開的 ESCR 局部設計圖（晴天情境）

在今年一月底一場設計發表會中公開的 ESCR 局部設計圖（洪水情境）

儘管風災讓我們見識到了大自然反撲力量的可怕，但是我們也別忘了，絕大多數的時間，我們面對的是萬里無雲的天空、風平浪靜的海面，因此真正符合需求的設計，在平時也要能扮演有效提升居民生活品質、協助促進人際互動交流的角色。在過去的防洪思維和土地使用分區規範下，被堤防和工業、交通運輸及倉儲空間幾乎佔滿的紐約水岸空間，和城市生活圈的聯繫動線，還被快速道路給硬生生截斷，颶風珊迪的危機，成了讓公、私部門和所有利益關係者能夠齊心協力尋求解決方案的轉機。雖說利用「防洪工程」來重新連結「人」與「水」的關係，聽起來似乎有那麼點自相矛盾，但透過「設計」的整合，Rebuild by Design 讓我們看到了新的可能性。

Rebuild by Design 的主要民間夥伴、由 洛克斐勒基金會 資助成立的非營利組織 100 Resilient Cities（100RC）

Rebuild by Design 的最重要民間夥伴，洛克斐勒基金會（The Rockefeller Foundation）利用協辦那「非一般」競圖的經驗，籌劃成立了 100 Resilient Cities，希望能協助輔導來自世界各地、分三階段選出、總計100個和紐約市面臨著同樣難題的城市，發展出因地制宜的韌性城市策略。為回應現任總統對於氣候變遷和全球暖化的公開質疑，洛克斐勒基金會 結合由紐約前任市長 彭博 創立的 彭博慈善基金會（Bloomberg Philanthropies）和 Unreasonable Institute 之力，主辦一個以 Rebuild by Design 為原型、以面對海平面上升同樣不堪一擊的美國加州灣區為基地、名為 Bay Area : Resilient by Design Challenge 的競圖。雖說在不被聯邦政府祝福的情況下，這個預計將在明年夏天做出結論的競圖活動，能不能像 Rebuild by Design 一樣被快速付諸實行，實在讓人不感樂觀。

但民間組織挺身捍衛明顯受政治風向影響的公眾議題，藉以喚起社會大眾關注同時，發揮其社會教育的功能並激發公民參與的熱情與意願，進而協助蒐集民意並進一步凝聚共識，最終帶動公共政策制定和重大建設執行的做法，已經透過 Rebuild by Design 的驗證，成為不同於傳統「由上而下」、「從中央至地方」的模式，來推動大規模災後重建、防災建設的可行方案。

但如果過去兩年多的時間、透過在紐約實際推動城市韌性設計的經驗、我們從中學到了些什麼的話，那肯定就是，只要你提供社會大眾機會去了解設計提案的真正價值所在，透過易懂的圖面、平實的文字、可驗證的數據、公開透明的資訊，去和所有利益關係者溝通，儘管最終的成果可能不如預期，但在這樣的過程中，所提供的社會教育功能、搭設起的跨領域溝通橋樑，已經在無形中完成了強化「社會韌性」的任務。只待時機一成熟（行政和財務的配合），強化物質、經濟和生態韌性的工作，便會水到渠成。

「氣候變遷」是 川普「不願面對的真相」
Image Credit: Monte Wolverton / Cagle.com

即便目前看來，甫上任不到百日的 川普，不但沒有意願延續 歐巴馬 政府把 對抗氣候變遷 視為施政重點的路線，還一廂情願地把頭埋進沙中（水中?）。