設計。在下一個洪水來臨前

March 13, 2017


距今十多年前,筆者仍在哥倫比亞大學建築暨都市設計研究所就讀時,發生了兩件影響深遠的重大事件。而其後續效應,也在接下來十餘年的建築、景觀、都市設計和規劃領域,起了翻天覆地的變化。

它們分別是2005年夏天重創美國、奪走近2,000條寶貴生命的 卡翠納颶風(Hurrican Katrina),以及 2006年由美國前副總統 高爾(Al Gore)登高一呼、籲請世人正視氣候變遷事實的紀錄片及暢銷書 -《不願面對的真相 An Inconvenient Truth》。

在本片上映當年,朋友們見面互相寒暄問候後所說的第一句話,常是「你看過 An Inconvenient Truth 了沒?」
當 美國陸軍工兵群(Army Corps of Engineers)以及 國民防衛隊(National Guard)還在馬不停蹄地進行救災和損害控制工作時,哥大建築學院(GSAPP)就召開了一系列的座談會,除了院中各系(包含建築、都市設計、規劃、房地產和古蹟保存)都指派學有專精的教職人員參與公開討論外,校中的知名研究機構 - 地球研究所(The Earth Institute)也沒有缺席。當年年初才剛從中華民國陸軍工兵群退伍,三個月後就來到紐約求學的我,也是在那時才了解到,雖然和我退伍單位同樣名為「陸軍工兵群」,但美國的工兵群,除了軍方工事外,也肩負美國海岸線、重要河川的整治、疏濬和堤防工程工作,以及部分水庫的規劃、設計、建造及營運任務,甚至就連環境保護和生態系統復育,都明列在美國陸軍工兵群的任務清單中。

卡翠納颶風 洪災範圍 和 未發揮預期功能的堤防 示意圖
Image Credit: NOLA.com
災後一系列的檢討和責任釐清,均將釀成數千人死傷的主因,指向負責建造堤防工程的陸軍工兵群。為了節省預算所做出的設計變更,讓原本應該保護紐奧良居民生命財產安全的堤防工程,在聯邦政府長達六千多頁的檢討報告中成了「有名無實(a system in name only)」的面子工程。長期以來,習慣將防洪建設的設計和建造工作,交由陸軍工兵群全權處理的美國人民,這才發現了,他們過去雖然對該類工程的設計決策過程中看似完全不將「美學」、「生態友善」和「永續性」納入討論有所不滿,但至少還能自我催眠,相信那些有礙觀瞻的水泥堤岸至少真能起到防洪功能的自我安慰,其實只是阿Q式的一廂情願。

卡翠納風災後,人們對於防洪工程的關心,也給了長期以來在這類工程中所扮演角色被極端邊緣化、常淪為負責擦脂補粉的「設計專業人員(此處泛指建築師、景觀建築師、都是設計和規劃師...等)」,終於有了粉墨登場的機會。和 紐奧良 同屬海平面上升此一威脅的潛在受災戶,作為全美第一大都市暨金融、商業、貿易、文化中心,21世紀前幾年把城市建設重點全放在防恐策略上的 紐約市,也在近十年逐漸將目光焦點轉到了其總計長達 520英里(約837公里)的水岸線,而其中又有兩個重要的里程碑/事件,讓紐約市後發先至、一躍成為水岸防洪設計的領頭羊。


現代美術館的戰書 - Rising Currents

首先是由 現代美術館(MoMA)於2010年舉辦、名為《Rising Currents: Projects for New York's Waterfront》的特展。

《Rising Currents》主辦單位選定的五個基地
展覽主題是對紐約市面對因氣候變遷所造成之海平面上升衝擊,提出可行但又兼顧設計品質的解決方案,Rising Currents 其實不只是個短期的展覽,而更像是個歷時近一整年的設計工作營。從公開徵選參與團隊開始,先讓五個入選團隊進駐現代美術館旗下的當代藝術中心(PS1 Contemporary Art Center),針對指定基地發展設計方案的同時,也讓民眾有機會在過程中表達意見提供建言,目的在讓研究和設計的過程也能扮演社會教育的功能。這個展覽最終的五個設計提案,包含我當時服務的公司 - SCAPE Landscape Architecture(領導其中唯一一個由 景觀建築/都市設計師 主導的團隊)所提出的《蚵築 Oyster-Tecture》在內,設計想法的創新程度或許不是前所未見,但在主辦單位的要求下,每個提案都在有限的設計發展時間內,對這類型設計最容易被質疑的「可行性」問題,做出盡所能周全的回應,從生態、工程、社會結構和教育、財務分析和計劃推行...等面相切入,企圖向參與工作營或是參觀展覽的民眾說明,紐約市 有能力用不會重蹈 紐奧良 覆轍、也更符合一般社會大眾對於所謂「永續工法 / 建築」之期待的創意,幫這座落於紐約灣的美國第一大城,做好面對海平面上升衝擊的準備工作。

《蚵築 Oyster-Tecture》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture
《Rising Currents》所引起的迴響之大,除了讓 現代美術館 決定將展期延長外,展覽過程中和後續所舉辦的各式演講和研討會,也讓更多受到《不願面對的真相》啟發、被 卡翠納風災 敲響警鐘的社會大眾,有機會看到過去被工業和交通基礎建設佔據的水岸和港口,如何透過旨在營造健全生態系、具高適應性的「軟性」基礎建設,除了重新定義「居民」和「水岸」的關係外,也幫助以城市基礎建設為評斷標準來判定,實在有些老態龍鍾的 紐約市,有機會搖身一變,化身為能面對氣候變遷挑戰的 韌性城市(resilient city)。

紐約現代美術館 Rising Currents 特展
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture

聯邦政府的英雄帖 - Rebuild by Design

不過,還等不到《Rising Currents》提出的設計想法被逐步落實,像是要提醒人們事不宜遲般,2012年秋末成形於加勒比海、接著橫掃美國東岸、在美國境內造成的財物損失總額僅次於 卡翠納 的 颶風珊迪(Hurricane Sandy),一度癱瘓了似乎從來不曾停止運轉的 紐約市。除了對外海空運、城市內的大眾交通運輸網都被迫停擺外,潮水突破紐約本就不堪一擊且不連貫的水岸防洪建設,加上城市排水疏洪設施適逢漲潮而苦無用武之地,海水伴隨著排水系統溢流,除了淹沒許多紐約客賴以在城市中自由移動的地鐵設施、讓無數建築因為放置在地下室的機電設施受損而只能被暫時遺棄、更讓曼哈頓南端陷入了為期近一週的黑暗。出了紐約市,珊迪 在從佛羅里達州至緬因州的整個美國東海岸、牙買加、海地、多明尼加、波多黎各 和 加拿大,都造成了難以彌補的生命財產損失。抱著化危機為轉機的決心,當時的美國總統 歐巴馬,除了成立 颶風珊迪重建專案小組(Hurricane Sandy Rebuilding Task Force)外,更責成該小組和 美國聯邦住房與城市開發部(U.S. Department of Housing and Urban Development),主辦名為 Rebuild by Design 的創新設計競圖,旨在結合 創新想法(innovation)、跨國界的智識(global expertise)和 社區洞察力(community insight),為面臨氣候變遷挑戰的同時、仍需兼顧城市發展各項複雜需求的美國城市,提出「可行的」的應對方案。

「可行性(implementable)」、「務實(realistic)」和「可複現(replicable)」,是在 Rebuild by Design 的競圖說明中不斷反覆出現的關鍵字,不同於過去這類型競圖,總是給人「天馬行空」、「不切實際」的刻板印象。已經承諾預算到位、設計提案中選的團隊也將會馬上投入落實想法的工作,主辦單位的任務,在確保參與競圖的團隊,最終都能提出一個層層檢視、分析和驗證,幾乎能立即轉化成施工圖面投入建設工作的嚴謹設計。

競圖第一階段,透過資格和工作經驗審查,主辦單位先從150個來自全球各地的投標組合中選出10個團隊。在主辦單位和專家顧問團的引導下,他們利用接下來三個月的時間,深入瞭解風災影響區域、進行深度基地調查、訪問社區居民、產學界代表和地方政府機關,藉以了解受風災影響地區的真正需求,以及各類型修復/防洪工程孰先孰後的民意基礎。在研究階段結束前,10個團隊總計提出 41個有發展潛力的設計提案,經過受邀專家學者和政府機關代表的腦力激盪,為每個團隊各自選定一個提案,進入第三階段的設計發展工作。

舉辦大量設計說明會和工作營,讓社會大眾都有機會參與設計發展的工作,並在最後投下關鍵的贊成票
透過和 社區利益相關者(community stakeholders)和各級地方政府機關的密切合作,在競圖第三階段為期六個多月的時間內,十個團隊透過數以百計的大小型設計說明會、社區外展(community outreach)和工作營(workshop)的方式,持續優化提案內容並對設計目標做出更精準定位的同時,也讓社會大眾有機會參與討論並提供建言,所有參與者在淺移默化中也對 韌性城市 議題有更深的理解。在主辦單位的眼裡,這正是 Rebuild by Design 所應該扮演的社會教育功能。第三階段的設計成果,除了以可展覽的圖面形式送件外,各團隊還需繳交證明提案內容獲得民意支持的相關資料、成本效益分析和施工計畫。

在分別於 紐約 和 紐澤西 舉行公開展覽後,由評審團選出其中七個設計提案付諸實行,核准總計9億3千萬美金的預算,交由 紐約市、紐約州、紐澤西州 和 康乃狄克州政府,來負責後續設計審查、施工監督及預算執行的工作。以筆者最熟悉的兩個提案為例,由建築界當紅炸子雞 BIG 領軍團隊所提出、以 下曼哈頓(Lower Manhattan)為基地的《The Big U》,是由 紐約市政府 作為權責主管機關。至於筆者前公司 SCAPE 所提出、基地位於 史坦頓島 東南海岸線的《Living Breakwaters》,則是交由 紐約州長風災重建辦公室(New York State Governor’s Office of Storm Recovery,簡稱GOSR)負責審查監督工作。



競圖結束至今已經兩年多的時間,雖說還是難逃大尺度公共工程進度延宕的宿命,但七個入選提案至少都緩步穩定地推動中,儘管原本預計全都會在本年度動工的計畫,恐怕是很難實現了。幾個提案當中,計畫執行上遇到最多阻礙需要一一克服的,恐怕就是以寸土寸金的曼哈頓島為基地的《The Big U》了吧,而其中主要的「不穩定因素」,不外乎就是...
  1. 地方政治的角力:基地範圍跨越五個社區委員會、五個市議會選區以及三個國會選區。
  2. 複雜的產權持分:雖說紐約水岸的土地絕大多數為公有,但卻分屬許多不同的層級的政府機關。每個機關通常都有自己對水岸土地的一番規畫,但卻又常常「忘記」和其他單位分享。
  3. 極具挑戰性的工程難度:基地範圍中除了有地下化、地面和高架的快速道路(Franklin D. Roosevelt East River Drive),外,還有三座地標性的橋樑:布魯克林、曼哈頓 和 威廉斯堡橋。
  4. 戰略價值極高的基地地理位置:不管是從防洪、經濟發展、生態保育和健全社區...等角度來看,位於下曼哈頓的基地都是眾多政府機關和民間團體的重點投資對象,因此也有許多進行中的計畫執行範圍在此重疊。
但除了上述幾點外,還有一個關鍵的因素,是筆者在以「受委託民間設計師」和「公部門審核代表」兩種不同身份,分別參與過韌性城市水岸空間的設計規劃後,才真正體會到的「非技術性」問題。

卡翠納颶風 或許讓美國的政府部門意識到自己有多麼缺乏準備,但真正動手亡羊補牢的,還是集中於受災較為嚴重的美國東南部。珊迪風災過後,驚覺大事不妙,上從聯邦政府、下至各地方機關,都紛紛推出自己的「韌性城市設計準則」。以紐約為例,州政府層級有 GOSR 提出的《New York Rising Community Reconstruction Plans》以及 紐約州環保局(DEC)的《Climate Smart Resiliency Planning》、市政府層級則有《Special Initiative for Rebuilding and Resiliency(SIRR)》以及前後任兩任市長分別提出的《plaNYC : A Stronger, More Resilient New York》和《OneNYC: The Plan for a Strong and Just City》,更別提還有聯邦政府層級的 聯邦緊急事務管理署(Federal Emergency Management Agency,簡稱FEMA)的各項社區韌性規劃指標和用以決定建物保險金額高低的關鍵依據 - 洪水地圖(FEMA Flood Map),要推動一個工程預算可能同時來自三級政府的計畫,設計提案就得要符合上述所有設計規範,但這還不是全部!

最終雀屏中選的提案之一,由BIG團隊所提出的《The Big U》
Image Credit: Bjarke Ingels Group
目前被拆成兩個案子(主因就是前面提到的四個「不穩定因素」)同步進行中的《The Big U》,其中進展較為順利的 ESCR(East Side Coastal Resiliency 曼哈頓東側水岸韌性設計)部分,市政府指派的主管機關雖是 公園局(大部分基地產權的所有者)和交通局(因為設計提案對於重要交通動脈 - 羅斯福快速道路 的規劃,是設計成敗的關鍵),但在設計審查過程中,市政府層級就至少還有 都市規劃局(案子牽涉到都市使用分區重劃、法規修訂、城市地圖調整和土地徵收)、環保局(綠色基礎建設的主管機關)、紐約市長災後重建暨韌性城市辦公室(理論上是真正的業主)、經濟發展局(角色類似代表市府的開發商)和 紐約市設計暨建築局(紐約市的公共工程監造機構)需要參與審查作業。另外,紐約州環保局 和 美國陸軍工兵群,在規劃過程中也須核發水岸開發所需的各種政府許可,該案才能夠繼續推行。這樣造成的結果就是,一個例行性的設計協調會,有超過五十個各局處政府官員出席的情況屢見不鮮,但會議過程常是莫衷一是,能得到的具體結論也寥若晨星。

儘管如此,我還是樂見設計師和主管政府機關在這磨人的協商過程中,都抱持著開放的心態,也不斷地就流程中的不合理之處做出調整和修正。就如同 Rebuild by Design 是美國在聯邦政府應對自然災害機制,一個前所未有的嘗試一樣,入選設計提案的執行,大半時候也只能「摸著石頭過河」,對所有參與者來說,都是個不斷學習的過程。不過讓人慶幸的是,所有的提案,儘管進度再蝸行牛步,都還是排除萬難持續推動中,並沒有半途而廢的跡象。

至少在現任美國總統還沒找到方法凍結這筆預算前*...

* 結果我話很像說得太早了,文章完成後沒幾天,川普政府於3月16日公布的2018年度預算草案,就狠狠砍了 Rebuild by Design 的主辦機關 HUD 超過60億美金的預算。雖說還無法確切得知這草案究竟對進行中的 RBD 提案會有甚麼影響,但2017年度獲撥總計30億美金預算、主要用於社區公共設施建設(災後重建也包含在內)的 Community Development Block Grant Program,新年度的預算在草案中被全數刪除。

另一個基地在紐約市的中選提案,由 SCAPE 團隊所提出的《Living Breakwaters》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture
Rebuild by Design,是在 歐巴馬 領導下的美國聯邦政府,在非常時期所使出的非常手段; 一個對於新型態競圖規劃和組織方式的大膽實驗,重新思考政府面對重大自然災害時,如何能夠更積極地應對。在重建受風災影響地區的同時,也能透過設計,從本質上來強化災區的物質、社會、經濟、和生態「韌性」,讓所有的改善都不會淪為曇花一現、而能經得起時間的考驗。這個很不一樣、而且還是「玩真的」的競圖,除了競圖說明中反覆提到的「可行性」、「務實」和「可復現」外,幾乎沒有其他預設條件和要求,對成果呈現的型態,也沒有過於僵化的限制。透過主辦單位在每個競圖階段的謹慎引導,讓參與團隊在想像力和創意肆意奔馳揮灑的同時,也能嚴謹地完成種種可行性評估和審查工作。這麼一來,也能盡可能地保證最後雀屏中選的提案,在獲得預算並進入落實階段時,不至於因為無法承受「現實的考驗」而面目全非。另一方面,也能確保提案落實工程的進度,能滿足聯邦政府為了避免進度延宕,所預設的預算撥放時刻表。

不在創意萌芽階段就貿然施加限制,適時提供引導和分享資源,放手讓「設計」取代艱深枯澀的工程圖和複雜的計算、成為和社會大眾溝通的工具,但在工程和預算執行階段、各司其職、肩負幫納稅人審慎監督的重任,過程中還得接受在行政程序上留有一些「創意」空間。以上,就是 Rebuild by Design 中官方主辦單位所扮演的功能。

SCAPE 團隊所提出的《Living Breakwaters》
Image Credit: SCAPE Landscape Architecture
二十一世紀的 韌性城市基礎建設(resiliency infrastructure),除了保障生命財產安全的最基本要求外,更重要的是,如何將風災的危機,化為趁機改善社會上物質環境既存缺憾的轉機。除了滿足「防洪」的需求,如何也能成功肩負起「群眾教育」、「社群互動」、「生態友善」和「永續經營」的期待,利用這公私部門齊心一致尋求系統性整合方案的機會,讓設計成果同時也能達到人們對於 社會基礎建設(social infrastructure)的期待,這才是 Rebuild by Design 所教給我們最珍貴的一課。

在今年一月底一場設計發表會中公開的 ESCR 局部設計圖(晴天情境)
在今年一月底一場設計發表會中公開的 ESCR 局部設計圖(洪水情境)
儘管風災讓我們見識到了大自然反撲力量的可怕,但是我們也別忘了,絕大多數的時間,我們面對的是萬里無雲的天空、風平浪靜的海面,因此真正符合需求的設計,在平時也要能扮演有效提升居民生活品質、協助促進人際互動交流的角色。在過去的防洪思維和土地使用分區規範下,被堤防和工業、交通運輸及倉儲空間幾乎佔滿的紐約水岸空間,和城市生活圈的聯繫動線,還被快速道路給硬生生截斷,颶風珊迪的危機,成了讓公、私部門和所有利益關係者能夠齊心協力尋求解決方案的轉機。雖說利用「防洪工程」來重新連結「人」與「水」的關係,聽起來似乎有那麼點自相矛盾,但透過「設計」的整合,Rebuild by Design 讓我們看到了新的可能性。

Rebuild by Design 的主要民間夥伴、由 洛克斐勒基金會 資助成立的非營利組織 100 Resilient Cities(100RC)
Rebuild by Design 的最重要民間夥伴,洛克斐勒基金會(The Rockefeller Foundation)利用協辦那「非一般」競圖的經驗,籌劃成立了 100 Resilient Cities,希望能協助輔導來自世界各地、分三階段選出、總計100個和紐約市面臨著同樣難題的城市,發展出因地制宜的韌性城市策略。為回應現任總統對於氣候變遷和全球暖化的公開質疑,洛克斐勒基金會 結合由紐約前任市長 彭博 創立的 彭博慈善基金會(Bloomberg Philanthropies)和 Unreasonable Institute 之力,主辦一個以 Rebuild by Design 為原型、以面對海平面上升同樣不堪一擊的美國加州灣區為基地、名為 Bay Area : Resilient by Design Challenge 的競圖。雖說在不被聯邦政府祝福的情況下,這個預計將在明年夏天做出結論的競圖活動,能不能像 Rebuild by Design 一樣被快速付諸實行,實在讓人不感樂觀。

但民間組織挺身捍衛明顯受政治風向影響的公眾議題,藉以喚起社會大眾關注同時,發揮其社會教育的功能並激發公民參與的熱情與意願,進而協助蒐集民意並進一步凝聚共識,最終帶動公共政策制定和重大建設執行的做法,已經透過 Rebuild by Design 的驗證,成為不同於傳統「由上而下」、「從中央至地方」的模式,來推動大規模災後重建、防災建設的可行方案。

但如果過去兩年多的時間、透過在紐約實際推動城市韌性設計的經驗、我們從中學到了些什麼的話,那肯定就是,只要你提供社會大眾機會去了解設計提案的真正價值所在,透過易懂的圖面、平實的文字、可驗證的數據、公開透明的資訊,去和所有利益關係者溝通,儘管最終的成果可能不如預期,但在這樣的過程中,所提供的社會教育功能、搭設起的跨領域溝通橋樑,已經在無形中完成了強化「社會韌性」的任務。只待時機一成熟(行政和財務的配合),強化物質、經濟和生態韌性的工作,便會水到渠成。

「氣候變遷」是 川普「不願面對的真相」
Image Credit: Monte Wolverton / Cagle.com
即便目前看來,甫上任不到百日的 川普,不但沒有意願延續 歐巴馬 政府把 對抗氣候變遷 視為施政重點的路線,還一廂情願地把頭埋進沙中(水中?)。






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2 意見

  1. 好久沒新文章了~~

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    1. 是啊!看一看竟然有半年了!!!
      前陣子實在太多事情讓我保持忙碌,幾篇打了一半的文章遲遲沒機會完成...

      接下來應該可以恢復過去的發文速率... 一個月一篇?lol

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